包尚艳:突破治理“瓶颈” 推动长江大保护

2020年07月 03日 07:47 | 来源: 扬州日报-扬州网 | 扬州网官方微博

■ 包尚艳

习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出:“长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。”扬州位于长江和运河的交汇点,境内长江岸线全长约80公里,在长江大保护工作中具有不可或缺的作用。

流域生态保护治理的相关研究综述

国外关于流域治理的研究始于20世纪60年代。1972年,联合国人类环境大会上发表的《人类环境宣言》中指出,政府、企业、社会团体和公民应共同承担环境保护责任,并将自然资源合作治理问题上升到国际层面。1987年,世界环境与发展委员会发布报告《我们共同的未来》,提出了可持续发展的概念和理论模式。此后,流域可持续发展的理念逐步深入人心。

20世纪90年代,随着我国环境问题日益凸显,流域治理问题备受国内学者关注。国内外现有的研究与实践创新存在理论与实践脱节等问题,尤其是就流域治理主体的协同机理及其在治理实践中的具体运行状况鲜有提及,而这正是长江大保护的工作重点所在。未来,国内外关于流域治理的研究将沿三个方向展开:一是从技术维度和管理维度构建流域治理路径。二是流域治理的实施机制研究。三是流域治理的实验研究与方案推广。

现阶段扬州推动长江大保护的进展

扬州位于长江与运河、淮河的交汇点上,境内长江岸线全长约80公里。国家南水北调工程东线的起点正位于扬州江都水利枢纽。扬州长江段流经邗江区、江都区与仪征市,全市汇入长江的河流共有七条。

长江扬州段为扬州市民提供了充沛的生活用水和工农业用水,也是扬州市区重要的内河航道。扬州市政府也依托长江扬州段大力发展旅游业,有效促进了当地经济发展。

由于扬州市70%以上的地面位于长江水位以下,洪、涝、旱灾害时有发生。自1997年洪水灾害暴发后,扬州市投资4.63亿元开展了历时7年的江堤加固工程。扬州市境内沿江防洪堤防长114.5公里。此阶段,扬州市政府对长江扬州段的治理集中在对自然灾害的防控上。2009年后,扬州市政府又相继实施了长江镇扬河段、扬中河段部分区段整治工程,进一步保障长江河势稳定。此阶段,扬州市政府对长江扬州段的治理主要集中在对河水污染治理方面。2015年以来,为响应国家“长江大保护”的号召,扬州市政府主要从污染源头控制、产业升级转型、环境工程建设多方面,积极推进长江扬州段及周边的生态环境保护工作。

扬州长江段流域协同治理的瓶颈

扬州在长江段流域治理取得了阶段性进展,正向着生态优先、绿色发展的目标努力,但在长江大保护过程中也遭遇了治理瓶颈,主要表现在长江扬州段生态治理结构与运行中存在的问题。在长江扬州段的多元协同治理的结构上,地方政府在长江扬州段治理过程中承担了绝大多数责任。而其他参与主体在长江大保护过程中的作用还未完全发挥,公众和社会组织发挥的作用较少。

在长江扬州段的多元协同治理的运行上,将主体间的独立行动有效协调并且形成利益均衡的有效策略,是协同的最佳合作目标。要达到该目标,需要建立有效的合作机制来促进多元主体间在长江扬州段治理工作中的有效衔接。政府是长江扬州段治理的主体,但生态治理的具体责任由政府内部不同层级和不同职能的部门负责。部门与部门间的权利、责任与行动边界的交叉重叠,易出现管理混乱和权责不清的情况。同时,由于缺乏完善的生态治理市场机制,使得企业难以发挥作用,被动地在政府的监督下参与环境治理。除此之外,长江扬州段缺乏鼓励公众与社会组织参与的有效途径,限制社会组织和公众在长江扬州段中的效能发挥,使得政府承担了过多的治理工作。

突破生态保护瓶颈的多元协同路径

面对扬州长江生态治理的瓶颈,构建良好的多元生态治理主体间的协同路径,以发挥不同治理主体的优势,并进行有效的互补、协调和监督显得尤为重要。

长江扬州段生态保护治理中的权责优化路径。首先应明晰政府、企业、公众和社会组织在生态治理中的扮演的角色,优化参与主体间的权责分摊,着力改变当前生态治理政府责任过重的局面,将权责集中与重组。政府应该在环境治理中发挥主导和引导作用,加强对环境的监督职能,推动环保立法的完善,资助公益创投,搭建公众参与决策和第三方环境污染治理的平台。企业是生态治理的重要参与者。可以借助排污许可权、排放许可权等市场化工具,激励企业为降低排污率提高企业排放技术。公众是长江大保护的直接受益者,在参与中主要承担监督、民意调查和环保宣传的责任。社会组织可以向政府提供专业咨询、质量评估和技术支持等服务。

长江扬州段生态保护治理中的系统协作优化路径。由于扬州市长江生态治理主体之间缺乏有效的激励机制和完善的监督机制,使得主体之间往往缺乏协作。因此,无论是主体之间还是主体内部都需要建立系统性的协作优化路径,在生态治理工作的运行中加强主体内部与外部的联系,建立公开透明的利益诉求沟通渠道和问题处理的反馈机制。

与长江上下游区域整体协同治理的优化路径。加强长江上下游区域的联系,由中央宏观把控全流域的治理格局,避免“搭便车”现象的出现,并对长江流域进行整体的优势互补、错位竞争和差异化发展。扬州应加强与上下游城市联系,形成生态命运共同体,通过合作治理避免同质化竞争产生的不必要浪费。

(作者单位:扬州大学)


责任编辑:煜婕

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