城市管理中的秩序与民生

■ 汤其安

城市管理，一头连着城市的“面子”，一头连着民生的“里子”。近年来，城管领域反复出现负面舆情，犹如一面镜子，映照出城市管理工作中秩序维护与民生保障之间的矛盾。如何妥善处理好这一矛盾，定位新形势下的城市管理工作，已成为城市治理体系和治理能力现代化进程中亟待解决的重要课题。

秩序与民生：城市管理工作面临的双重挑战

一方面，大量农村人口和生活困难群众依赖流动经营、占道摆摊等方式解决生计，这是他们的“饭碗”；另一方面，传统“一刀切”式的执法模式，往往简单粗暴，时常导致城管队伍陷入负面舆情漩涡，甚至面临社会对其存在价值的尖锐质疑。如何在维护城市市容秩序的同时，践行便民利民理念，回应民生需求，实现“以人民为中心”的治理目标，已成为新时代城市管理的核心课题。

党的二十大报告明确指出，要“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平”。这为新时代城市管理工作确立了根本遵循。中央城市工作会议和提振消费工作部署要求，要以精细化治理提升城市能级，在守牢安全底线中彰显民生温度，构建共建共治共享的城市治理共同体。

以江都区为例，这座由县级市转型而来的城区，城乡二元结构特征显著，外来流动摊贩、本地自产自销菜农等群体规模庞大。传统管理模式下，城管与摊贩之间常常陷入“城管围追堵截、摊贩疲于奔命”的恶性循环。为此，江都区城管局因地制宜，积极探索分类治理路径，试图在市容秩序与民生之间寻找平衡点，通过践行疏管结合、因势利导、便民利民的工作理念，探索出一条城市管理与民生需求协同推进的新路径。

分类治理：破解秩序与民生矛盾的实践路径

疏管结合，构建民生服务新体系。流动摊点一直是城市治理的难点和痛点，既涉及市容秩序维护，又关乎民生保障，难以简单取缔。江都区城管局秉持便民利民、实事求是、因地制宜的原则，在市容秩序与服务民生的平衡中积极探索，针对不同群体需求实施差异化疏导措施，让城市管理更具温度与人文关怀。

集中设点，在外来摊贩治理中践行“人民至上”。目前，江都城区常态下存在约30名来自外省市的卡车农副产品摊贩。这些商贩习惯在早晚高峰时段于道路交叉口等人流量较大的地方，违规停放车辆兜售农副产品。不仅影响交通，售卖过程中掉落的果壳菜叶也污染环境。部分摊贩出于成本考量，以车为家，食宿均在狭小车厢内解决，生活条件艰苦。为实现城市治理与民生保障的“双赢”，江都区城管局在城区分设4个专供外地卡车摊贩经营的点位，引导他们规范经营。通过划定专属经营区域，既能有效解决占道经营、交通拥堵等“城市病”，又能切实解决商贩们的食宿难题，消除其经营顾虑，为他们提供稳定的经营环境。同时，配套出台详细的经营规范，明确经营时间、卫生管理、摊位秩序等要求，实现“定点不扰民、便民有秩序”的管理目标，体现了“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”的深刻内涵。

潮汐疏导，在菜农自治中激活共建共治动能。江都城区周边分布着众多菜农和农村居民，每天清晨都有近300名农民前往城区摆摊售卖自家种植的果蔬。为规范经营秩序，江都区城管局在城区人流密集路段的合理点位，设立了11个“潮汐式”疏导点，实行“限人数、限时间”经营模式。每个点位由摊主自选负责人，实行自治管理，达到了“自行管理、人走场清”的效果。这一举措实现了从“城管管理”到“行业自治”的转变，既解决了本地菜农的生计问题，也方便周边群众的生活需求，促进了执法者与摊贩关系从对立到协同的转变，获得了良好社会反响。“潮汐”疏导，如同城市“呼吸”，在清晨的喧嚣与宁静之间，找到了秩序与民生的平衡点，是城市管理“人人有责、人人尽责、人人享有”的生动实践。

嵌入引导，在小吃业态中实现民生保障与经济活力共振。近年来，小吃摊点凭借低门槛、低投入的特性，成为吸纳就业的“蓄水池”。江都区城管局创新推行“嵌入式”管理模式，对小吃摊点实施精细化规范治理，统筹规划打造具有地方特色的摊贩集聚区，在保障民生的同时，实现城市治理水平的提升。一方面，规范小吃摊点，在城区闲置地块划定区域，对小吃摊点登记备案并设立公示牌，实行自治经营。已先后引导摊点60个，设立运河路步行街、乐和路小型夜市疏导点等，并在小区周边设置早餐便民点。另一方面，提振夜市经济，结合群众需求，先后设立万达“星夜市集”和金鹰“人间烟火夜市”两个大型夜市疏导点，吸纳200个小吃摊点入驻，引入第三方公司管理，联合多部门规范燃气安全、油烟排放、餐厨垃圾处置等事项。不仅解决了摊主生计，更打造了夜间消费新场景。让小吃摊点不再是城市管理的“顽疾”，而是城市活力的“细胞”，在规范与引导下焕发出新的生机，实现了“城市治理要让烟火气与文明度同频共振”。

因势利导，兜住常态化管理底线。从城市治理维度审视，单方面推行无底线的服务，难以形成社会各界和管理对象的情感共鸣，无法形成协同一致的治理效能。为此，江都区城管局在分类治理的基础上，突出重点领域，强化刚性执法，力求实现规范经营秩序与提升市容市貌的协同推进。

划线管理，以法治思维划定经营秩序“边界”。城区主次干道沿线果蔬生鲜门市及相关商铺，因经营场地局限，往往存在店外摆放货物、配送工具等物品，以及乱堆乱放垃圾杂物等违规经营行为，其引发的“脏、乱、差”现象严重影响城市环境与经营秩序。为破解这一难题，江都区城管局秉持因地制宜原则，对具备条件、不影响交通和市容的门店推行划线管理，允许具备条件的门市出店经营。通过科学划定经营边界、强化日常巡查力度，推动实现门店经营“边界清晰化、环境整洁化”，助力城市环境品质与商业秩序双提升。

常态整治，以钉钉子精神推进城市品质提升。市容秩序的维护，不是一蹴而就的“突击战”，而是久久为功的“持久战”。乱堆乱放、乱贴乱画、乱拉乱挂等“六乱”问题，一直是城市管理的难点、痛点。江都区城管局创新推行“城管开道+环卫兜底”联合工作机制，久久为功、常抓不懈，每日“扫街式”常态化巡查，实行“服务式管理”。城管上门宣传、教育引导，环卫主动帮助店铺清理门前“六乱”和卫生死角，在服务中宣传发动群众，避免简单说教式管理。赢得了广大群众的理解和支持，提升了城区市容环境品质，营造了整洁有序、清新靓丽的宜居空间，推动形成“全民参与、全域提升”的治理格局。

入室革命，在传统业态升级中践行绿色发展理念。老鹅摊点作为扬州“舌尖上的非遗”代表，长期依托街头巷尾露天经营，虽承载着城市烟火，却存在诸多顽疾，卫生简陋、食材裸露、蚊蝇孳生、地面油污严重，食品安全隐患突出，占道经营影响交通安全。江都区城管局因势利导推动101家熟食摊点实现入室经营，通过协助其寻找合适门面、办理相关经营许可，从根源上消除露天经营的环境卫生“盲区”和占道经营“堵点”，让传统美食制作过程置于规范监管之下，实现了历史传承与现代治理的有机融合。熟食摊点的“入室革命”，不仅是经营场所的转变、城市治理理念的升级，更让传统美食在现代城市治理框架下焕发新生。

网格赋能，在“小八匠”布点中织密民生服务网络。修车、配锁、织补等“小八匠”服务作为城市运行中不可或缺的“毛细血管”，看似微小却紧密连接着居民日常生活，是保障城市基本功能、便利群众生活的重要民生基点。这些由低收入群体、残障劳动者等组成的从业者队伍，以一技之长构筑起服务民生的基层网络。江都区城管局按照“统一设施、统一设置”原则，在城区街巷规范设置41处涵盖修车、配锁、织补等业态的“小八匠”便民摊点，既有效破解长期以来占道经营阻碍交通、影响市容的治理难题，又为弱势群体搭建起稳定的生计平台，让这些城市“毛细血管”在规范有序的轨道上持续输送民生温度，实现“便民需求”与“市容秩序”的共生共荣。

部门协同，打造立体化治理共同体。打破“单兵作战”模式，强化与社区、市场监管、生态环境等部门的联动协作，是提升城市治理效能的关键。在自产自销菜农疏导点建设中，由社区核实摊主身份，确保帮扶对象精准；在夜市管理中，联合相关部门开展燃气安全、餐厨垃圾处置专项检查；在执法攻坚中，会同多部门力量查处长期占道、暴力抗法等难点问题，形成“源头管控—过程监管—末端执法”的全链条治理体系。部门协同，如同城市治理的“交响乐”，各部门各司其职又协同配合，共同奏响城市治理的和谐乐章，体现了“构建多元协同治理格局”的要求，推动形成共建共治共享的治理合力。

共生共赢：新时代城市治理的价值重构

因类施策，精准识别需求的“金钥匙”。城市管理的本质是对人的服务，必须摒弃“一刀切”思维。通过将摊贩群体细分为外来流动、本地菜农、小吃摊主等类型，精准匹配疏导政策，既能满足不同群体的生活需求，又能实现差异化的秩序管控。例如，对老年菜农侧重自治引导，对年轻摊主侧重规范培育，对屡教不改者侧重执法威慑，让不同群体在规则框架内找到生存空间，实现了“民生需求”与“市容秩序”的动态平衡。因类施策，落实了“城市管理应该像绣花一样精细”的重要要求，是城市管理智慧的体现，也是人文关怀的彰显。

刚性执法，守护公平正义的“压舱石”。服务民生不能突破法律底线，必须坚持“因类施策”与“刚性执法”并行。对严重影响交通秩序、群众投诉强烈的占道经营行为，依法采取查扣车辆、行政处罚等措施。2024年以来，江都区城管局暂扣经营车辆52辆、取缔摊点61处、实施处罚120件；对店外噪音扰民、街头活禽宰杀等顽疾，在帮助解决实际困难后仍拒不整改的，联合公安、市场监管等部门开展集中整治。既维护法律权威，又赢得群众对公平秩序的认同，真正实现了“服务为民、执法为民”统一。刚性执法，坚守了“安全底线不可逾越”原则，是城市治理的“底线”，也是维护公平正义的“压舱石”。

和谐自治，激活基层活力的“内生力”。充分激发社会自治力量，是破解基层治理资源不足的关键。通过推行点位自治、引入第三方管理、发动社区与家属参与等方式，将“政府独唱”变为“社会合唱”。例如，菜农自治管理，实现了摊位保洁与秩序维护的自我约束；夜市通过第三方管理，提升了专业化水平；部门协同，形成了治理合力。实践证明，当群众从“被管理者”转变为“治理参与者”，城市管理便从“单向强制”走向“双向互动”，这种“多元共治”模式，从根本上减少了对立情绪，形成共建共治共享的治理新格局。和谐自治，契合了“完善社会治理制度，激发社会活力”的要求，是城市治理的“内生力”，也是激发基层活力的“源泉”。

在时代坐标中书写城市治理的“人民答卷”

城市管理的理想境界，在于把握秩序与民生的平衡点，寻求二者的“最大公约数”。江都区城管局的实践证明，唯有秉持“因类施策”理念，敏锐回应不同群体的差异化需求；坚守“刚性执法”底线，有力守护公共利益；推动“和谐自治”模式，充分激活社会治理动能，方能在“管”与“放”的辩证关系中找到“最优解”。

城市管理是一门艺术，也是一门哲学。它需要在秩序与民生、规范与服务、刚性执法与柔性管理之间，找到最佳的平衡点。实践提供了一种新的思路和模式，启示我们，城市管理不是简单的“管”与“被管”的关系，而是政府、市民、社会组织等多元主体共同参与、协同治理的过程。在这个过程中，唯有始终锚定“人民城市”的价值坐标，以“绣花功夫”推进精细化管理，以制度创新激活多元治理动能，才能构建起共建共治共享的城市治理新格局，让城市更加美好，让人民更加幸福。

（作者系江都区城管局党组书记、局长）