以法为笔，绘就蜀冈-瘦西湖发展新画卷

晚霞映照栖灵塔。资料图片

扬州，这座有着2500多年建城史的城市，以其独特的文化底蕴和园林艺术闻名于世，而8.37平方公里的蜀冈-瘦西湖风景名胜区（以下简称风景区），宛如一颗璀璨明珠镶嵌其间，流转千年、温润夺目。

2025年11月27日，江苏省十四届人大常委会第十九次会议审查批准《扬州市蜀冈-瘦西湖风景名胜区保护条例》（以下简称条例），为这片千年风华之地撑起一把法治“保护伞”。细细品读这部地方法规，我们看到的不仅是一部技术性的社会规范，更是一部充满立法智慧、立足长远的守护宣言。

一部法规的时代使命

作为集湖上园林、历史建筑、世界文化遗产、国家级5A级景区于一体的风景区，这里的每一个景点都承载着历史的记忆，每一处景观都凝聚着造园艺术的精华。扬州人意识到，保护好风景区资源，就是保护扬州的发展优势，是政治责任，更是历史使命，必须为这片凝聚城市文脉的风景区打造专属的保护法规。

市人大常委会顺势而为、积极回应，及时将条例列为2025年立法计划项目。提前介入、专班推进、“双组长”制调研……春秋一载磨一剑。条例终于在扬州人民的翘首期盼中出台。

条例的制定，是针对特定区域保护需求的精准响应，承载着扬州对自然馈赠与历史文脉的庄严承诺，填补了“两古一湖”（古城、古运河、瘦西湖）保护体系的最后一块拼图，有利于切实加强风景区的高质量保护与可持续发展，展现世界级景区的独特魅力，进一步提升扬州城市的影响力与美誉度。

一方水土的保护屏障

条例制定过程中，市人大常委会深入贯彻落实习近平生态文明思想和习近平总书记在扬州视察时的重要讲话精神，加强与《风景名胜区条例》等法律法规衔接，坚持问题导向，力求务实管用，构建了科学有效的保护体系。

在管理体制的厘清上，明确市政府统一领导，风景区管理机构具体负责，自规、环保、文物等多部门联动的职责分工，破解了以往“多头管理、权责不清”的体制困境。同时，鼓励社会力量通过捐赠、志愿服务等形式参与风景区保护，探索“政府主导、社会参与”的保护路径。这种开放性的制度设计，有利于形成保护合力，使风景区保护成为全社会的共同责任。

在保护范围的界定上，将风景区及其周边区域纳入适用范围，跳出了就点保点、就线保线的狭隘保护局限。根据资源敏感度和价值重要性，明确了核心保护区、外围保护区、协调控制区、视觉保护区的分区保护体系，核心保护区进一步分为一级、二级、三级保护区。这种分区分级管控，既确保核心资源的严格保护，也为区域的适度发展预留弹性空间，体现了“保护为主、合理利用”的平衡智慧。

在生态保护措施的设定上，展现了精准施策的立法思路。风景区的美，美在瘦西湖的水，对水体的保护是风景区生态保护的重中之重。条例设定5个条款，针对瘦西湖及上下游水体污染、污水收集处理等焦点问题，一一予以回应。法规明确对风景区水系采取截污、清淤、生态修复等措施，促进水质改善，严格实行雨污分流，控制排污行为，实现从后端管理向前端预防的转变。

一以贯之的经验固化

本次立法的一大亮点就是注重吸收地方特色做法。在快速城市化带来城市面貌趋同的今天，这种对地方特色的坚守显得更为可贵。

多年来，在风景区保护管理工作中，产生不少行之有效的实践经验，如历届市人大常委会作出的瘦西湖及扬州历史城区周边区域建设高度控制规划决议、打造永恒城市经典若干规矩决议、城市永久性保护绿地决议等涉及风景区保护的重大决议，相关部门在实践中形成了的放气球控高等一系列做法。立法者对这些具体的做法进行系统性提炼、总结和升华，并以法律条文的形式予以固化。

为保证“目前国内唯一没有视觉污染的景区”，条例总结扬州40多年来天际线保护经验，设定天际线保护制度。对水上游览线及瘦西湖东西向、南北向多条视线廊道，通过升放气球视觉校验、计算机模拟等手段，实施严格天际线保护，既延续了扬州“园在城中、城园一体”的造城智慧，也为风景区风貌保护提供了法治范本。

条例承接人大决议的刚性约束内容，明确对风景区内的蜀冈西峰生态公园、北城河风光带等7块永久性绿地不得随意变动或者另作他用。此外，要求市政府定期将风景区保护利用情况向市人大常委会报告；对风景区总体规划和详细规划，在报送审批前，应当经市人大常委会审议，审议意见交由市人民政府研究处理。

一脉相生的文旅融合

条例在开展风景名胜资源利用上，构建了一个以保护支撑发展、以文化赋能旅游的框架体系，让千年文脉在法治保障中得以延续的同时，实现区域资源有机整合、相关产业深度融合。

针对风景区五大景区特征，条例通过“一景一策”量身定制保护重点：瘦西湖景区突出维护古典园林建筑群和自然景观、蜀冈景区侧重山体地貌和宗教历史建筑、宋夹城景区重点保护城池格局与遗址考古等。这种既强调对文物古迹等文化要素也注重对山体地貌等自然要素的整体性保护思维，符合现代文化遗产保护的先进理念。

条例强化现代服务管理，要求风景区管理机构健全服务管理制度，并利用大数据等技术优化游览线路、调控游客容量和车辆船舶总量。从商业业态管控到低空飞行、无人驾驶等新技术服务统筹，各环节均彰显立法之精严。

激发风景区经济活力是风景区发展的前提，条例立足绿色经济发展，着力培育以文旅休闲为特色、智慧科创与现代金融为主导的现代产业格局，证明了“生态优势即是经济优势”的发展逻辑，推动“生态效益转化为经济效益”，实现保护与发展的良性循环。

当然，我们也应该看到，条例在实施中仍面临诸多挑战。随着城市化进程的加快，风景区周边开发压力不断增大，如何确保外围保护区和协调区的管控措施落到实处，是对执法能力的严峻考验。旅游开发与文化遗产保护的矛盾依然存在，游客数量增长对风景区承载力的挑战不容忽视。此外，对非物质文化遗产的活化利用、风景区与城市功能的有机衔接等问题，也需要在实践探索中不断完善。

法者，治之端也。条例的出台，不仅是扬州对“绿水青山”的法治宣誓，更是历史文化永续传承的时代注脚。当立法的阳光洒向栖灵塔的飞檐，当法治的清泉润泽万花园的泥土，这座千年名城必将以更加自信的姿态，在生态与文化交融的道路上行稳致远。

扬州市人大常委会环资城建工委 陈跃