江都自古与扬州就有着十分密切的联系。这种密切可分为地域关系、人文历史、经济交流、居民生活等若干层面。从历史演变来看，秦汉时扬州称“广陵”、“江都”，唐代扬州，各国商旅齐汇扬州，江都至今犹存波斯人的聚居地“波斯村”。从地域关系来看，两城边缘不足10公里，中间分布数条水系，是难得的生态区，两城的地域紧密性在国内少见。从大交通网络看，在东侧国家干线京沪高速贯穿南北，与西北绕城和长江及夹江将江、扬两城围绕成一个都市区域，从两城间交通联系看，目前有各类横向联系通道五条，未来规划有近十条横向联系通路。从两城经济交流与居民生活方面来看，经济流、物质流、商品、信息流，甚至居民购房、休闲的交流十分频繁，从其它更多层面综合分析可以看出，两城一体化发展的基础已经建立。
　　扬州市委、市政府对扬州主城区与江都、仪征一体化发展十分重视，江都、仪征融入扬州都市区，是进一步打造大扬州，打造国际一流的历史文化名城的重要城市发展战略。而作为与扬州主城关系最密切的江都，应如何把握这一全面提升城市品质的机遇，从现在起在城市规划建设中采取怎样的措施，积极主动地呼应这一趋势呢？
　　一、江都城市规划建设中存在的差距
　　要把握机遇首先要找出差距，扬州主城区经过几年的发展，取得了为国际承认的规划建设成就，2006年获得联合国人居奖，与扬州取得的建设成就相比，江都存在以下几个方面的落差：
　　1．城市特色不足。江都近几年城市建设速度也很快，但在城市特色的打造上成效不明显，主要原因，一方面是对城市历史文脉重视不够，历史文脉是一座城市在长期的发展建设中，形成的特有的地域景观氛围和历史人文环境。江都城市最早可追溯到东汉时期的蔡家庄，老通扬运河是江都城市的起源，古老的龙川街以及大圣寺、观音庵、王府、章台等历史建筑记录着古“仙女庙”发展历史；近年的城市建设中，特别是在老城改造中割断历史文脉的开发建设淹没了历史文化，使城市失去了文化底蕴。另一方面是对城市形象要素规划控制不到位，特别是建筑风格，街道景观，河道及绿地景观等缺乏城市设计，所以不少区域显得零乱，缺乏特色。
　　2．城市功能不完善。这几年，江都市政府加大了建设力度，建成了一批城市功能性设施，如城市垃圾填埋场，城市污水处理厂，但很多方面还不完善，如污水管网的综合改造，垃圾无害化处理及垃圾清运体系和设施，一些便民性的设施如幼儿园、小学、商业中心、休憩公园、休闲绿地也很缺乏，旧城的基础设施状况还未得以根本改善。
　　3．城市绿地生态建设的差距。构建好沿水景观是城市特色的一个重要方面，江都城区内高水河、金湾河、新、老通扬运河、芒稻河汇聚，这几年也进行了一定量的沿河绿化建设，但总的来看，在质与量方面与扬州主城区还存在着明显的差距。质的方面：以沿河绿化整治来说，缺乏扬州古运河绿化整治的综合水准，局部沿河绿地特色不足，从量上来讲，老通扬运河、芒稻河、高水河、金湾河两岸至今未能整治，城市缺乏大片林地及公园、街头绿地未得到很好的控制及实施。沿长江、夹江水源地及生态湿地没有得到较好的保护。
　　4．旧城改造滞后。由于旧城改造中面临一系列的困难，所以江都中心区还存在很多较破旧的区域，与改造滞后并存的一个问题是建设性破坏，所以在新、老通扬运河之间的中心区域（约3.5平方公里）存在较多城市问题，一是历史人文景观的保护、发掘、利用不够。二是初期的一些旧城改造，品质不高，破坏了城市的原有风貌。三是改造中对容积率、建筑密度控制不足，加大了人口向中心城区的集聚，导致环境承载力不足。四是街道景观杂乱，建筑风格、色彩缺乏引导。五是基础设施改造滞后，小街、小巷路面破旧，缺乏公共服务设施。六是居民生活质量不高，缺乏公园、绿地等配套设施。
　　5．新城建设缺乏统筹规划。江都近几年修编了城市总体规划，但未分区域编制控制性详细规划，缺少了规划中十分重要的一环，用总体规划指导具体的项目规划，显得随意性很大，同时缺乏对城市一系列重要公共设施用地、公益用地、绿地等用地的综合布局思考，各地块的具体控制要求也相互独立，不具关联性。江都八十年代开始了南部开发区的建设，近几年开始了城市北区和沿江区域的建设，管理部门对每个地域的详规都十分重视，要求严格，但忽视了一个区域的综合规划，形成了新区建设主要以政府工程（政府办公楼，城市广场）和房地产开发为特征的建设模式，由于政府财政的不足，新区大量的土地都进入了房地产市场，忽视了将来完善城市功能所需的土地控制，以及一系列不能由开发商建设的城市公益及服务设施的规划布局和土地控制，应该说这是江都新区建设中最被忽视的一个方面。
　　6．工业及产业园区缺乏集约化。江都现有外资工业园，龙川工业园以及沿江工业园区等几个工业园区，存在一定的问题：一是土地利用不足，单位土地产出效益不高。二是建筑密度较底，建设质量不高，三是园区整体景观较之扬州开发区还有差距。在产业园区方面，苏中商贸城占据了重要的地理区位，但总体建设档次较低。土地资源浪费，环境污染，基础设施配套不足是江都产业园区建设中存在的主要问题。
　　二、江都在“江、扬一体化”中所面临的新态势和发展机遇
　　江都、仪征、扬州一体化概念性规划设计中，扬州将被打造成国际性的历史文化名城。这一规划既是大扬州发展的宏伟蓝图，也给江都带来了前所未有的崭新态势和机遇，概括起来主要有以下五个方面：
　　1．交通格局的重组带来新的发展机遇
　　江扬一体化一个最基本的层面就是基础设施的一体化建设。结合两条国家干线的建设，即京沪高速向南过江线路打通和西安至南通高速干道的兴建，以及宁启铁路支线淮江铁路的建设，江扬区域大交通区位优势进一步突显，都市区域内交通网络与模式的重新构建。重点形成以快速干道系统、地铁系统，构成的城市快速交通网络，快速交通网络极大地提升了江都的区位，对江都的经济发展和城市建设带来了新的优势与机遇，江都城区与扬州主城现状的距离感将消失。对区位较敏感的产业如商业服务、房地产业将获得更大的发展空间，工业与产业园区的项目招商也因为大交通格局的优化面临更多的机遇。
　　2．城市的重新定位带来的机遇
　　根据大扬州一体化规划，伴随扬州主城的完善，将建设系列组团式新城（镇）。都市区将按照城市（版块）——城镇——小区——组团的结构来构建，江都是东部十分重要的一翼，将建成都市区东部一个重要的新镇，具有设施完善的市级商务及商业集中区，便捷的地铁系统与快速干道将之与扬州中央商务区（CBD）紧密联系。因为融入扬州，将按照国际一流的标准，具有世界级声誉的大中名城的要求来对江都重新定位和打造。这将使得江都能突破行政区界，与西侧的邗江杭集组团，综合构建城市区域，同时可以对现状城区用地功能进一步优化与调整，城市的风貌与特式也将在此次新一轮的重新构建中得以体现。经济与产业布局及港口建设也会因为城市地位的提升而面临新的机遇。
　　3．大布局调整带来的机遇
　　随着城市功能重新定位，大交通格局的改变，对江都城市原来的布局结构会带来调整，调整带来的机遇，主要体现在以下几个方面，一是江都商务中心区的构建会拉动城市建设，提升城市品质。二是立足扬州都市区的大产业布局，如沿江港口工业园，将作为扬州都市区的大型永久工业园区，以江都铁路货运站为枢纽的物流等相关产业园区，都将突破江都原有的规划，向上提升，这为江都的经济、产业发展带来了机遇。三是地铁出入口，快速干道出入口区域的土地价格将进一步提升，为城市地产与商业开发带来了机遇。四是为沿江区域的发展与港口建设带来了机遇。
　　总之，江扬一体化规划给江都带来了一系列新的态势与机遇，使江都从一个县级城市演变为国际性一流城市的重要区域，这种机遇是前所未有的，正如前面所述，江都目前的规划建设水平与扬州主城现有的建设水平之间已经存在落差，在下一步扬州都市区向国际性一流名城迈进的进程中，如何克服已存在的不足与落差，完成飞跃，是一个令人关注的问题。
　　三、在江、扬一体化建设进程中，应贯彻的辩证思路
　　江都融入扬州都市区，完成从县级市到地级市城市，最终到国际性城市的二级飞跃，参考新加坡等发达国家的成功经验，在城市规划建设中，应注意以下几个方面的辩证思路：
　　1．建设与规划控制的辩证关系
　　反思目前的建设模式，考虑将来的宏远发展目标，感到最难的事不是规划建设的水平问题，资金问题，而是城市的发展空间问题。再好的规划没有城市空间只能是纸上谈兵，江都近期建设中存在的现象：只重视建，不重视控制，只重视近期，不重视远期。城市极其有限的土地资源几乎在短期内消耗殆尽。新加坡是一个土地资源十分紧张的国家，但城市中能见到很多控制性地块，为未来发展留足了空间，江都现在如不进行控制，将来十分重要的大型城市设施的建设空间，如城市中央商务、商业区等将难以找到。因此对于江都目前的规划建设来讲，规划控制与建设同样重要。
　　2．规划建设质和量的辩证关系
　　目前中小城市的规划建设普遍存在只重“量”不重视“质”的问题，贪大求洋，追求规模的现象很多，城市建设出现了很多“大马路”、“大广场”、“大办公楼”，很多投资项目都冠以“国际”、“中国”、“全球”等名，城市工业园区动辄几十平方公里，某个项目一下就是几千亩，城市建设一度进入追求单纯规模扩张的状态，江都某种程度上，也存在这种情况，观察新加坡等发达国家，由于土地资源的极其有限，城市规划建设严格控制规模，极其注重项目建设品质和土地的使用效益，规划的思路、建设的内容和品质处处体现精打细算，一个地块的综合规划效益被发挥到最大，不存在粗放性规划和土地建设浪费现象。我们的城市在追求量的扩张过程中浪费了很多宝贵的土地资源和生存空间，城市规划思路不是求精品，集约化的思路，如小而全的工业和机关办公用地建设模式，既浪费土地而不利于公共资源的整合，因此在打造国际一流城市的过程中，吸收发达国家的系列经验，即时调整思路，注重城市规划质与量的辩证关系是十分重要的。
　　3．城市形象工程与利民工程的辩证关系
　　新加坡城市规划建设将公众的利益放在了首位，较好地解决了公民的居住问题，居者有其屋，这是一个很了不起的成就，其它生活的各个方面，都尽可能为公民提供便利，如图书馆，从国家图书馆一直到社区图书馆，分级设置，居民借书、还书极其方便。这里可以看到一个重要的方面，即城市规划建设是为公众服务的。反观国内有些城市，形象工程，是政府投资建设的主体，虽然对改善城市形象起到了一定作用，但老百姓并没有得到根本实惠，老百姓的生活质量并没有得到很大提升，住房、医疗、教育设施及相关问题仍然极大地困挠着老百姓，因此在城市建设中，应将形象工程与便民工程并重，居民生活质量真正提高，生活便利、舒适才是真正的一流城市。
　　4．城市建设与破坏的辩证关系
　　不当的城市建设会破坏城市的肌理，割断城市历史文脉，例如传统的江南特色小镇大搞欧式建筑，虽是新建，实是破坏。这种破坏效益在一定时期内都难以消除，因此在城市更新改造过程中，应采取十分审慎的态度，力求继承城市的历史文脉，构建城市特色，保护好生态环境，杜绝建设性破坏。
　　四、近期应引起关注的七大类问题
　　1．规划控制：在扬州一体化概念性规划基础上，迅速实施概念性规划成果的转化工作，将概念性规划富有远见卓识的部分落实到图纸上，实施规划的控制措施，重点是基础设施，如快速干道，地铁出入口、机场、城市立交、铁道线、高速公路等，其次是中央商务区，其次是生态、水源地的保护与控制。有些区域一旦被占用，很难恢复，或者增加将来的拆迁成本。因此应将规划控制贯彻到城市规划建设中，控制的另一个层面，是为未来发展留足一定的发展空间，这是近期应引起关注的问题。
　　2．土地批租的速率：土地是城市不可再生的宝贵资源，也成为政府经营城市的资源，由于近年的基础设施建设的力度较大，而政府财政又相对薄弱，导致城市土地资源在短期内被大量消耗，江都城区近几年通过土地市场拍买了大量土地，目前市场上存量土地有几千亩。城市重要地段的土地所剩不多。因此应有效控制城市土地的上市量，将黄金区位的土地用于将来城市重要设施的建设，如果城市土地资源近期耗尽，会给城市品质的提升带来很大的影响。
　　3．旧城改造模式：旧城改造大拆大建十分危险，原有的开发模式会进一步加大中心城区人口密集度，应进一步探求旧城改造的模式，力求保存老城历史文脉，改善环境，提升居民生活质量。
　　4．沿江开发：重点是做好规划控制，并按一体化规划对港口和工业园区重新定位，做好规划调整，制定发展战略和实施步骤，注重生态环境保护，重化工及三类工业应严格控制。
　　5．完善规划体系：江都城区的规划体系还不够健全，重点是缺乏各分区控制性详细规划，以控规为主的规划全覆盖是近期主要工作之一。
　　6．形象工程与利民工程并重：逐步调整城市建设思路和目标，树立“以人为本”的理念，在打造城市形象和环境的同时，将系列公益性、利民性工程例入城市建设目标。
　　7．做好城市规划的战略调整：抓住江扬一体化概念性总体规划的契机，对江都城市总体规划的系列方面进行研究、调整，以期近期建设与远期一体化规划相适应。

参考文献
新加坡RSP设计事务所《扬州概念性总体规划》
　

作者单位：扬州城市规划编制研究中心