扬州是历史悠久的文化名城，先后荣获“中国人居环境奖”、“联合国人居奖”，这两项大奖是国内、国际人居领域最高奖。对此，全市人民为自己的家乡连获殊荣，深受鼓舞。但同时群众对扬州的公交不甚满意。近几年，扬州城的马路延伸、扩建、改造的力度前所未有，马路变宽、变美了。但是，马路上的车流人流拥挤，还时常发生堵塞。近三年来，扬州公交虽获得了较大的发展，但是群众出行难、乘车难的问题，没有得到很好的解决（请看《寄语市长——寄语建设局》，今年1月份共125条寄语，对公交的意见88条，占704%；2月份共121条寄语，对公交的意见77条，占636%）。群众对扬州公交意见较多，有些意见相当尖锐。课题组在了解了扬州公交的一些实际情况和一些国内外、周边大中城市发展城市公交的有益做法和成功经验之后，就此提出一些建议和对策。
一、扬州要不要“公交优先”？
什么是公交优先？公交优先就是优先发展城市公共交通，它包括公交在城市交通发展战略上的优先地位，在一系列政策上的优先，财政支持上的优先，土地资源配置上的优先，道路权的优先，通行信号系统上的优先，公交基础设施建设上的优先，科技投入上的优先等。公交优先从管理理念上讲，是人民群众优先，绿色交通优先，生态文明优先，社会公正优先。公交优先是现在世界上发达国家城市的通行做法。公交优先已在中国被关注了十年，随着民生新政的提出，“公交优先”重要性已日益凸现在各级政府的面前。从扬州的实际来看，公交优先尤为重要和紧迫。
1.公交优先是贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的迫切需要。
扬州市人口多，土地少，能源缺乏，群众收入水平总体还不高，优先发展公交符合城市发展的实际，也是建设资源节约型、环境良好型社会的重要举措。据专家测算，一辆中型公共汽车所占的道路面积分别相当于10辆自行车、6辆摩托车、2辆出租车所占面积。从乘载人数上分析，一辆大型公共汽车至少可代替20辆出租汽车。据建设部有关数据统计，每百公里的人均能耗，公共汽车是小汽车的8.4%。运送同样数量的乘客，公共交通与小汽车相比，分别节约土地资源3/4，建筑材料4/5，投资5/6，污染是小汽车的1/10，交通事故是小汽车的1/100。城市公交是效率最高的交通方式，公交优先是克服人多地少、车多路少、拥挤堵塞等矛盾激化和降低能耗、减少污染等问题的首要选择。
公交优先体现了社会公平公正，有利于构建和谐社会。从经济学角度看，公交是税收二次分配调节之后的公共服务产品。从“取之于民，用之于民”的角度来说，它对于每个纳税人（普通百姓）更应彰显平等原则。从目前的城市交通现状看，就道路权和车速而言，公交车相对于其他社会机动车辆明显处于“弱势地位”。对于大都依靠公交车作为交通工具的普通百姓而言，这显然有失公平。因此，应当给予公交更多的关注和倾斜，加快发展，优先发展。
公交优先是“民心”工程，是民生新政的具体体现。公交服务的对象主要是社会基本人群，是最普通的老百姓，是保障城市正常生产生活的最大群体，是党和政府最广泛的群众基础。优先发展公交，就是优先解决普通群众出行难、乘车难，优先解决涉及群众切身利益的事。优先发展公交，就是“努力从群众最关心、最直接、最现实的问题入手，着力为群众排忧解难，为群众办好事、办实事”。公交优先，就是“人民大众优先”，就是将改革发展的成果惠及于广大人民群众，是一项关注民生、为民解困、为民谋利的“民心”工程，是“干大事、干实事、干群众满意的事”的具体行动。
2.公交优先是切实解决市区交通拥堵的迫切需要。
近几年，扬州城市的道路的修建、扩建、改造取得了有目共睹的成就。到2006年底，扬州的主干道有120多公里，主干道、次干道、街道有640多公里。但是，路越修越多，车越来越堵。城市修路永远赶不上汽车的发展，出行难已影响到城市百姓的日常工作和生活。根据市交警支队提供的信息，文昌中路从解放桥到京华大酒店段，四望亭路整个美食街到念泗路口，扬州大桥、东站到120医院，西站到邗江大道，交通时常堵塞，特别是到了节假日甚至无法走通，交警无奈只好突击增加力量进行车辆分流。尤其是被市民称为市区四大堵车地：育才小学门前、苏北医院西门、文昌中路石塔寺路段、淮海路时代广场西出入口，几乎天天堵塞，交通几乎陷入瘫痪。目前，扬州的私家车增势迅猛，截止去年年底我市机动车辆保有量已达649363辆，年度新增汽车及驾驶员同比均超过25%，其中，私人轿车同比增长64.9%，超过前三年增长水平。最近新增的万辆私家车仅花了6个月的时间。我们的城市道路资源是有限的，这就要求通过政府的组织，把社会动员起来，优先发展城市公共交通，利用城市公共的、大众交通工具合理组织，使城市非常有秩序的、顺畅的有条不紊的来运行，使公交车和私家车各得其所，也有利于私家车的发展，以满足城市 居民的出行和生产生活发展的需要。
3.公交优先是进一步提升城市形象，优化投资环境的迫切需要。
扬州作为“联合国人居奖”、“中国人居环境奖”的城市，更要有与之相匹配的公交。没有公交优先发展，城市功能就没有保障，城市现代化建设就会受到影响。从这个意义上讲，做好公交优先，是增强城市功能，促进城市现代化的基础工程，是推动城乡协调发展的有效对策，是提升城市形象的重要举措。
而公交的运行质态，最能反映一个城市的形象。整洁的车辆、优质的服务，准点的停靠，快捷的运行，车内的舒适，线网的密布，这样的公交是城市的一道亮丽的风景线，体现的是人文的关怀，城市的文明，文化的积淀，人的文明素质，从一个方面反映城市管理的较高水平，投资环境的优越。
此外，公交还是促进城市发展和引领城市经济繁荣的重要手段和工具。扬州现在是投资的热土，产业集聚的热土。在扬州城市扩展的进程中，公交先行，就能带动人流，流向周边，去创业、做工、上学、居住，就能带动人流到企业工厂、商场商店、楼市，促进就业和消费。
按照“十一五”规划，扬州正朝着大城市发展，我们不能走国内外一些城市走过的弯路，等到拥挤堵塞，污染严重等矛盾激化，再回头发展公交。而应该未雨绸缪，从现在起，优先发展公交。
二、制约扬州公交发展的主要问题
1.公交现状与城市发展和民众需求差距明显
近几年来扬州市社会经济的快速发展，建城区发生了很大变化，大量居民住宅区、集贸市场、开发区、工业园区如雨后春笋般崛起。随着新区工业、商贸业的快速兴起，居民的大量涌入，带来的出行距离的不断增大与公交线网站点覆盖率不足、公交车辆不足的矛盾日益突出，老百姓出行难确实成为一个迫切需要解决的问题。据调查，扬州目前有公交车700多辆，公交线路55条，公交分担率18%，公交车平均时速15公里/小时，公交线网站点覆盖率低。由于公交线路通达率明显不足，很多居民仍然以自行车、电动车、摩托车作为主要代步工具，经常造成上下班高峰期、节假日期间城区主干道的交通拥堵。在城乡公交一体化方面，目前三个城区各乡镇基本都开通了公交，但线路设计、车辆的数量和质量都远远不够，要达到老百姓方便、快捷的出行需求，实现村村通公交还有大差距。另外根据扬州城市发展一体两翼的战略要求，仪征、江都必将融入扬州的经济社会发展进程，而两地与扬州建城区的公交连接，目前还很单一，有许多问题亟待解决。
2.公交规划的先天不足和严重滞后
扬州市2003年曾经做了公共交通的专项规划。由于受当时条件的制约，加之城区规划尚未调整，有关部门对城市交通现状、需求和发展前景认识不够充分，致使公交规划不尽完善，有些规划项目也未完全落实到位，给公交发展带来诸多后遗症。主要表现在：
一是场站建设缺乏规划。公共交通场站和配套设施建设未纳入城市建设规划。许多住宅小区、开发区、大型公共场所等客流集散地，未设计公共交通的停车场、回转场地和配套设施。
二是线网布局不尽合理。城区主干道线网站点过于密集，有时一个站同时停靠四五辆车。而有些路段，由于受路况和客流量的影响，未设计公交线网站点，居民要走好长距离才能坐上公交车。线网布局不合理，直接导致居民出行不方便。
三是场站设施严重缺乏。目前市公交公司有480余辆公交车，仅有场站60000m2，其中租用、借用有40000m2，而实际需要12万m2。而时代公交、金源巴士两家公司，各有140多辆公交车，则基本上都是租用的场地。受经营效益的影响，租用的场站既严重不足，又无附属设施，比如无车辆检修场所，驾乘人员休息场所，车辆清洁卫生场所等。有些场地，由于是租用，很不稳定，每搬一次，企业就损失一次。如金源巴士公司自组建以来三年时间，在场地上耗费的费用就有100万之多。
3.投入不足和补贴机制缺乏，导致公交严重短腿
(1)投入不足
扬州用于公共交通固定资产投资占城市固定资产投资的比例远低于全国平均水平，2003年～2005年政府每年只对市公交公司补贴300多万，用于扶持公交发展。
(2)补贴机制不健全
由于城市公交实行的低票价政策，同时又承载离退休人员、残疾人、伤残军人免费乘车，老年人、学生半价乘车等公益性的服务，加之油价、职工工资福利等成本因素的大幅上涨，致使公交企业经营亏损十分严重。目前三家公司累计亏损额分别为市公交公司1100多万，时代公交263万，金源巴士530多万（含消化中巴费用）。面对如此状况，公交企业只是得到中央财政给予的燃油差价补贴，（只占油价成本的1/10），而公交企业承担的公益性服务和政府下达的指令性任务，政府并未给予补贴。
4.公交企业的发展步履维艰
由于在投入机制上较难形成有力的保障，政府补贴又迟迟不能落实，因此三家公交公司对公交事业的投入已是心有余而力不足。只能通过压缩必要的营运成本来勉强维持生计。造成企业经营的恶性循环。
(1)驾乘人员劳动强度大，基本福利待遇难以保障。目前扬州公交三家公司驾乘人员每天工作时间在11—13小时，每周工作五天，节假日还要加班。加班工资和延时工资全部折算在内，职工的平均工资是驾驶员为1500—1800元/月，乘务员800—900元/月，就劳动强度和收入比照而言，工资明显偏低。除工资以外，职工应享受的养老保险、医疗保险、失业金、住房公积金、工伤保险、生育保险等，除市公交公司原属国有企业职工享受外，其它人员只享受基本养老保险，其余保险费用均未交纳。社会保障这一块欠帐很多。一但发生劳动合同纠纷，企业难以承载。
(2)职工流动性大，服务质量难以提高。这几年公交企业驾乘人员流失严重，每年在30%以上。大量素质好、业务能力强的驾乘人员从企业流失。企业不得不经常面向社会招工，但由于待遇低、劳动强度大，企业招工往往难以遂愿，为维持企业正常运营，只有降低门槛，许多小学文化程度，素质较低的人员进入企业，给企业服务质量的提高产生极大影响。
(3)经营环境亟待改善
一是仍有部分中巴车非法营运，干扰着公交市场运营秩序。少数长途班车不按规定营运，在市区公交站点滞留、带客，与公交争抢客源。二是部分城乡公交线路一些原有的中巴车主经常滋事，寻找种种借口阻碍公交运营，地方政府及有关部门缺乏处理问题的有效办法和打击力度。三是某些地方的政府部门假借公交需要维护秩序和治安管理为由索要不合法的费用，如治安联防费、清洁卫生费，各种名目的赞助等。以上情况，严重影响公交的运营质态和企业的运营效益。
三、发展扬州公交的对策措施
1.加强领导、转变观念
公交事业与人民群众的切身利益息息相关，同时它又是一项复杂的系统工程，要解决好公交问题，光依赖公交企业本身的力量是不够的，必需靠地方政府大力的领导和支持。当前，发展现代公交，首先必须确立现代公交观念。一是发展公交是政府应该履行的公共服务职能。这样说，并不是要政府直接干预公交的管理和运营，而是要从宏观上为公交发展提供支持。二是要确立公交优先发展战略。在综合交通政策上确立公交优先发展地位，规划建设上确立公交优先安排的顺序，资金投入、财政税收上确立对公交实行政策倾斜，道路通行上确立公交的优先权等。三是确立公交公益性定位。公交是普通老百姓尤其是最低层困难群体出行的主要方式，因此公交票价不可能由市场来确定。这就意味着公交发展以政府投入为主导，以服务百姓为唯一准则，政府不要把发展公交当包袱，推给市场了事，既要保证公交企业实现必要的盈利以维持生存发展，又要保证老百姓满意，并且能引导更多人员乘坐公交。政府各级领导干部要带头坐公交出行，尽量减少市内乘坐小汽车。这也是领导贴近群众、关心群众，体察民情、了解民意的一个好途径。
2.锐意改革、整合资源
当前是公交发展的关键时期，挑战与机遇并存，从扬州实际来看，虽然说存在问题不少，有些矛盾还相当突出。但发展的机遇也是前所未有的。首先是国务院相关部门、省政府制订了一系列优先发展公交的政策措施，为公交下一步发展指明了方向。二是扬州公交通过近几年发展已有了一定的基础和条件。三是扬州的社会经济发展迅速，公共财政有了较大幅度的增长，必然会为发展公交事业提供强大支撑。下一步关键是锐意改革、整合资源，更好地规范经营主体。按照《公司法》的要求，对三家公司进行二次整合，组建扬州公交公司，将扬州公交企业做大做强，促进公交企业规范运营。这样做有四大优点：
一是有利于组织领导，理顺管理体制，明确职责，形成合力，及时研究解决工作中出现的矛盾和问题，落实各项工作任务，加快发展步伐。
二是有利于整合资源，形成一个整体，由一家公交公司通吃公共交通市场，避免有些公共设施由于投入主体不同不能实现共享的弊端，减少浪费和重复建设。克服好线路争着上，差的线路没人要，新辟线路不愿开等种种扯皮现象。三是有利于降低管理成本，提高经济效益。
三个公司并为一个公司，大大减少了管理机构和人员，通过创新机制，加快企业改制引资工作，引进先进管理经验和管理手段，提高工作效率。
四是有利于加强指导服务。严格公交经营服务管理，制定和完善相关考核办法，规范企业经营服务行为，无论是快速公交还是免费换乘、低票价的运营都在一个公司内部分配，便于政府进行专项补偿。
3.规划优先、完善基础
公交的发展必须要有明确的规划，缺乏规划或者规划滞后都会带来公交投入的巨大浪费，劳民伤财。因此，当前发展公交首 要任务，要尽快设计与城市发展相匹配的公共交通规划方案。
(1)加快调整路网。构筑功能清晰，结构合理，布局完善的城市公交网络，合理调整中心城区路网密度，完善和理顺主城区快速公交干道体系，确定城市公交路权优先政策。
(2)加强场站建设。统一公交场站设施规划，科学设置首末站、枢纽站、公共汽车和出租汽车停靠站，完善公交无障碍配套设施的规划设计，方便老人、儿童、残疾人等特殊社会群众乘坐公交车。建立设施用地的规划和保障制度。大型住宅区、商业区、旅游景点、体育场所、学校，客运站点及新区开发、旧城改造应将公交场站用地和建设与主体工程同步规划，同步建设，同步使用，对未按规定配套建设公交场站的建设项目一律不予审批、验收。
(3)优化公交线路。对需要调整的公交线路，做好各方面协调，完善基础配套设施，尽快调整到位；开辟新的公交线路，按照规划优行，逐步实施的办法，对未开通的公交线路积极创造条件早日开通。要规划、设计中心城区公共交通的换乘体系，全面完善市区环路建设，实行中心城区大型住宅小区环型交通，减少居民出行换乘次数，缓解城市交通压力，减少道路阻塞现象。
4.加大投入，健全机制
要想将扬州公交事业做大做强，光靠公交企业自身投入已不现实，政府必须担负起投入主体的重任，同时也要吸纳社会资本的投入。社会资本的投入是要讲收益的。就公交企业的现有的经营效益而言，要吸收社会资本显然很困难。因此政府就必然成为投资主体。通过政府投入，使公交企业不断发展壮大，实现经济效益和社会效益的协调发展，社会资本自然而然就会投入进来。 从而实现公交事业投入的良性循环。
当前，政府对公交的投入主要侧重于以下几个方面：一是车辆和设施装备的配置、更新等。扬州现有700多辆公交车，按15台/万人计算，到2010年扬州还要投入700多辆，每年约需投入250辆。二是停车场站的建设。按1500辆车，每台车220m2计算，需33万m2。公交主管部门要会同公交企业将公交场站的规划设计方案报市政府进行可行性论证，在论证通过的基础上优先安排建设用地，并采用划拨等方式供给。对依法取得的公共交通设施用地，不得随意挤占，不得擅自改变用途。三是综合换乘枢纽的建设。通过换乘枢纽的配套和完善，实现居民出行的方便快捷，缓解城市交通的压力。
要建立健全补贴和补偿机制。公交主管部门要会同财政、物价等部门，对公共交通企业的成本费用进行评估，确定企业的合理运营成本。对不能完全通过价格补偿的政策性亏损，由政府给予补贴。对中央财政给予的燃油价格上涨的补贴，要监督落实到位，对公共交通企业承担的社会福利（包括老年人、残疾人、伤残军人、学生等实行免费和优惠乘车）及完成政府指令性任务增加的支出，由政府进行专项补偿。对公交企业目前存在多种规费重新进行确认和清理，对不合理的收费，坚决予以取缔。
5.强化管理，提高效益
公共交通是一项公益性的社会事业，既要讲经济效益，更要注重社会效益。而效益的提升必须通过管理来实现。对公交企业的管理，要实行二条腿走路，一是政府监管，二是企业自身科学管理，只有实现这二者的有机结合，才能确保其公交事业健康、协调发展。
(1)政府监管
一是政府要结合城市的总体发展战略研究制定公共交通发展战略和规划；
二是政府要在公共交通行业市场化进程中加强监管和宏观调控，避免造成企业间恶性竞争、市场秩序混乱和公众利益受损；
三是政府要把优先发展公共交通纳入公共财政体系，建立合理的公共财政补贴机制；
四是政府要通过法律法规保证优先发展城市公共交通政策的落实。
(2)企业自身科学管理
一是提高企业职工素质。不断加强对企业职工的思想政治教育和业务技能培训，倡导规范、文明、和谐的公交服务理念，引导广大公交职工树立良好的职业道德风尚和主人翁的责任感。要通过典型示范教育，激发广大职工的工作热情，提升服务水准，树立良好形象。
二是制订科学的管理方法。按照现代企业管理的要求，制订和完善企业的各项管理制度，通过制度规范企业运营，降低企业经营成本，提高企业的经济效益和社会效益。要不断学习和借鉴先进管理经验，加强改革和创新，始终激发企业的生机和活力。
城市公共交通是城市发展的一项基础性工程，也是一项系统性工程，地方政府要根据城市经济社会发展和推进城市化的需要，切实加强组织领导，要全面理顺城市公共交通管理体制，明确有关部门职责，形成工作合力。认真研究和解决城市公共交通发展中出现的新矛盾、新问题，制订有效的政策措施，加快城市公共交通发展步伐。
课题组组长：宗有信成员：刘凤祥、王如锦 |
