一、产业布局的涵义及对城市发展的影响
1．产业布局的涵义
简单的说，产业布局指的是资源在一定区域空间内的有效分布。从产业布局的研究对象看，产业布局就是将资源在不同地域、不同产业之间配置的过程。从产业布局的目标来看，就是实现资源在空间上的最优配置。资源的有效配置根源于资源的稀缺性，资源的稀缺性使得如何有效配置资源成为人类面临的最基本的选择，成为产业布局理论的研究对象。建立在时间均衡上的传统价格理论认为，在完全竞争条件下，通过市场交换，生产要素在各个行业之间分配流动，当市场出现时，各种资源在各个行业就得到了最有效的配置。然而，在城市的发展过程中，由于产业的空间行为的存在，人类的活动在不同的地域空间会产生不同甚至截然相反的效果，使得仅从时间均衡的角度来研究产业，并不能实现产业发展的最优化。因此还需从空间的角度研究资源的有效配置即产业布局，使生产实体选择的空间位置最为适当，与所处环境系统协调运行，才能使产业的总体功能得到最大发挥。
2．产业布局对城市发展影响分析
城市是一个由多个变量构成的复杂生态系统。任何一个变量的变化都会引起其他变量的变化，从而带动城市生态系统的整体变化。产业布局变动对城市发展的影响主要包括两个方面：正面影响和负面影响。产业布局正面影响成为城市发展的推动力，而负面影响则成为城市发展的阻力。城市产业布局变动过程中所产生的正面影响与负面影响，是城市发展过程中不可分割的两种作用，体现了城市发展过程中的矛盾性。总体来说，产业布局变动对城市发展的影响，主要表现在三个方面：
一是城市经济发展。当某一产业由于空间变动而能获得优势的区位时，区位优势的直接表现就是由于产业的发展而拉动经济增长。而产业布局不合理引起企业之间能流、物流、信息流的交流不畅时，生产成本必然升高，削弱城市经济发展。
二是促进城市社会结构的优化。产业布局的变化是引起产业人口变动的直接原因，也是优化城市居住空间的动因；同时产业布局的变化，也会增加原居住区居民的择业空间。同时，还会改善交通、社会治安等问题。
三是生态环境问题。城市的产业空间布局演化驱动着城市地区生态系统和景观格局的演替，从而改变城市地区能流、物流、信息流和人流的循环和空间态势，对自然和生态环境造成冲击。生态环境恶化是经济发展与生态环境之间矛盾激化的结果，它实质上是一个产业经济问题。如何在社会经济发展的同时，通过合理的产业布局模式，使城市地区的生态系统向着良性的方向演化，以最大的可能减小对自然、生态环境的影响，是城市可持续化发展的目标。
二、扬州城市产业布局调整与发展
1．扬州城市产业布局现状分析
扬州城市产业布局的演变可以用“轴向—同心圆”模式来解释。城市中心位于老城区内,在老城区周围分布的居住、商业、工业等具有极强的向心性;同时,由于古运河、大运河、江阳路、扬子江路、328国道和环城高速的影响,城市又呈现出组团分区发展的形态。扬州城市产业布局如中国的大多数城市一样,城市的内部更新和郊区、乡村的城市化在同时大力地推进。道路的建设和基础设施的不断完善,产业园区的建设,带动了城市外围地区的发展,产业布局主要呈现沿放射道路的斑块状布局。扬州市先后在1955、1965、1977、1985、1997年编制过多次城市总体规划,在历次城市总体规划中,城市产业空间布局是重要组成部分。2001年，为加快扬州市城市化步伐，促进扬州市区和邗江县共同发展，决定撤销邗江县，设立邗江区。调整后，扬州辖4县（市）3区。总面积6638平方公里，其中市区面积973平方公里，建成区面积53平方公里。第一轮区划调整，解决了区域划分不合理的矛盾，为扬州做大、做强和下一步经济发展、城市布局调整奠定了良好的基础。2003年起，在扬州国民经济快速发展，城市人口与用地规模不断扩展，沿江开发战略大力实施，沿江城市面临新的发展机遇，原邗江县并入扬州市,迫切需要对原城市总体规划进行调整，以适应城市经济建设的迅速发展的情况下，进行了新一轮城市总体规划——《2002—2020年扬州市城市总体规划》,新一轮的城市总体规划确定了城市发展方向：“主导向南，西进东联”。重点扩大经济开发区，跳跃开发港口分区和瓜洲分区1，作为发展第二产业的主要载体；完善西部分区，适度发展河东分区，作为生活居住与第三产业的主要载体；加强与江都的交通联系与协调发展，构筑良好的都市区形态。
2．扬州城市产业布局存在的问题
(1)城乡空间割裂。从扬州城市总体布局规划的轨迹可以看到,长期以来,尤其是先前几次规划，其重点考虑的是中心城区范围,导致城市外围地区在城市化的进程中,基础设施建设跟不上城市化进程的速度,缺乏整体规划与协调,各类土地使用和发展失衡,产业布局混杂,城郊资源浪费情况严重,城乡二元结构矛盾仍然突出。
(2)城市规划区范围与行政区划范围脱节。由于行政辖区多次变动,在城市建设的大面积铺开和城市的急速扩张过程中,历史上曾经隶属于不同行政辖区的地区,在规划和建设上缺乏长远的统筹考虑,导致每一次行政区划调整后,城市布局随之相应变更,产业布局结构的稳定性得不到保证,空间形态变迁的肌理不明晰,而且使得地域交界处的路网与基础设施难以衔接。
(3)城市产业拓展呈无节制地“摊大饼”式蔓延。在城市空间拓展过程中,主要是通过向城市周边地区不断延伸的方式,来不断扩大城市规模的,是一种无序蔓延的“摊大饼”式的发展,带来了城市产业布局凌乱、城市缺乏开敞空间等较严重的“城市问题”。
（4）城区工业项目降低了人居环境质量。一些工业项目散布于古城区内和城郊，破坏了古城风貌和环境，市委、市政府作出了与沿江开发战略相呼应的建设“一区多园”和城市工业企业“退城进园”战略决策，按照产业特点进行适当集聚。通过几年来的努力，原市直工业企业已有近三分之一通过破产关闭或搬迁到工业园区退出了中心城区。但与此同时，主城区60平方公里的土地上仍有大大小小110多家企业在城市中心范围，其中规模以上工业企业有70多户，约占总量的636％，老城区东南部区域作为原有的工业区，亚星、扬柴、冶金、联环药业、扬农等重点工业企业仍与生活区混合分布，给城市的生态环境造成了很大的压力。
三、调整扬州城市产业布局的思路
工业经济时代,城市主要是工业生产和商品贸易的中心地,制造业在城市就业和产值中占有很大比例。然而随着知识经济的发展,城市将由制造业中心和商品贸易中心转变为信息、知识生产与集聚的中心、管理决策中心、观念与技术创新中心。目前发达国家的大城市中心区就日益发展成为跨国公司总部和银行、保险、营销、法律与管理咨询等生产性服务业高度集中的地区,成为协调全国乃至全球生产的信息和服务中心。
与发达国家城市产业布局调整趋势相比,扬州同国内其他城市类似，产业布局和结构调整还有相当大的距离。据世界银行专家考察,即便到20世纪90年代初期,我国城市的产值有2/3来自工业部门,城市有2/3的劳动力也服务于工业部门,如果加上仓储面积,工业部门占用了中心城市建成区的30%的土地。用亚洲其他国家可比城市的指标以及发达国家的城市指标来衡量,上述比例起码应该减少一半。过去,在计划经济体制下,片面强调变消费城市为生产城市,使得扬州城市产业空间布局和用地结构极不合理,制约了城市功能的发挥。随着知识经济的兴起、国民经济和社会信息化进程的加快,城市产业空间布局结构也必须加快进行调整,以促进城市经济结构和功能的完善,提高城市的综合竞争力,建设适应知识经济发展要求的21世纪的新型城市。
1．加快调整扬州城市产业布局的有利条件
近几年来，扬州市始终把坚持抢抓机遇、加快发展作为主旋律，紧紧围绕“实现‘两个率先’、力争苏中第一”的奋斗目标，对“富民强市、建设名城”、“再干三五年、实现新跨越”和“全面达小康、建设新扬州”等作出部署，全市经济社会全面快速发展：经济快速发展、综合实力跃上新台阶。地区生产总值从2000年的472亿元提高到2006年的1100亿元，全市经济总量突破千亿元，人均地区生产总值跨过3000美元门槛；财政总收入从2000年的34亿元提高到2006年的15803亿元、增长35％，人均达到3460元，是2003年的115倍；全部工业总产值从2000年的888亿元提高到2006年的2620亿元。经济发展跨上新台阶，为进一步做大经济、做优产业、做强财政、做美城市夯实了基础，为城市产业布局的调整提供了物质条件。对外开放全面推进、沿江开发和园区建设取得明显进展、招商引资不断突破。扬州出口加工区获得国务院批准并启动建设；全市省级开发区开发面积增加了一倍多，沿江地区主要经济指标已占到全市的80％以上。2006年全市协议注册外资2449亿美元、实际到账716亿元。发展框架的全面拉开，承载能力的明显提高，各类产业和资本的加速集聚，为扬州进一步开放开发打造了新的平台，为城市产业布局调整提供了空间条件。大交通格局初步形成，区位优势迅速凸现。随着京沪和沪宁高速公路、江阴长江大桥、南京长江二、三桥的通车，宁启铁路扬州段通车，润扬长江公路大桥竣工，环城高速和沿江高等级公路的贯通，扬州港扩容，极大的改善了扬州的对外交通。我市获得了国家卫生城市、国家环保模范城市、国家生态示范市、国家园林城市和创建全国文明城市工作先进市等称号，荣获中国人居环境奖、联合国人居奖。扬州区位优势显著凸现，投资环境、人居环境显著改善，为发挥优势、集聚优势、创造优势开辟了新的空间。使扬州由京杭大运河与长江的交汇点，成长为京沪高速一个重要节点、江北客运中心、上海城市群、南京都市圈的结合部，扬州的区位优势明显显现。扬州将更广泛深入地融入“长三角经济圈”，走向全国，走向世界，充分显示其作为滨江工商城市的无穷魅力，城市产业布局调整区域交通条件成熟。
城市经济的发展引发城市扩张的内在需求，如果在未来三、五年，扬州产业实力增强，能如愿建成区域物流中心、商品集散中心、信息技术中心，那么成为苏中、苏北门户城市，成为长三角区域中心，就不成问题。这样，就必然存在着扬州由目前的中等城市向大城市演进的过程，客观上也产生了城市产业布局调整的冲动。
2．扬州城市产业布局调整的总体思路
按照“一体两翼、西进南下东联”的城市发展方向和“文化内涵看古城街区、生态环境看瘦西湖新区、城市形象看新城西区、经济实力看沿江地区”的产业布局思路，进一步加强古城保护，进一步扩大经济开发区，进一步完善新城西区，进一步加快实施沿江开发。
——加强历史文化名城保护，振兴扬州传统特色产业。扬州主城区除了政治、交通、商贸、文化、金融、会（博）展中心外，应主要承担发展现代服务业的功能，其中特别重要的是城市旅游和文化保护的功能，要立足创造多样化的环境和景观，统筹保护有价值的文物古迹、人文景观和传统的街区格局和地段、生态景观和湿地资源、水资源等，发展和丰富具有地方特色的城市文化。要围绕“烟花三月”旅游节主题活动，积极打造“运河城市”品牌，大力实施沿河企业“退二进三”，加快形成大水湾广场、竹西名胜等景观，集中塑造古运河精品段，进一步提升古运河风光带的品味。通过挖掘整理具有扬州个性特色的历史文化、民俗文化、民居文化、宗教文化、工艺文化、休闲文化等，彰显个性，做出亮点，提升形象，全力打造“文化扬州”。整饬传统民居，拆除违章建筑和不协调的现代装饰，恢复古城传统风貌，重点实施“双东”、南河下和教场历史文化街区整治。改造提升传统商贸业，规划建设国庆路老字号一条街，打造名品名店集聚区。鼓励老字号企业发展特许经营、连锁经营、加盟经营等新型业态，放大品牌效应。通过开展“扬州师傅”评选等活动，提升服务的质量和水平，增强特色传统服务业的市场竞争力。重点发展扬州玉器、漆器、珠宝等地方工艺产业，尽快置换搬迁市第四人民医院，精心规划建设好北护城河沿线的扬州工艺美术集聚区。以三笑高露洁、完美日化等企业为龙头，发展日化旅游用品产业，建成扬州旅游用品市场集聚区。以五亭龙玩具城为龙头，发展玩具产业。合理优化大型连锁超市、专业市场的在城区的空间布局。
——重点实施沿江开发战略，实现扬州城市发展从运河时代走向长江时代。全面建成西部分区，形成城市副中心，作为生活 居住、行政办公和第三产业的主要载体。基本建成10平方公里区域内的道路、桥梁、绿化、路灯和排水、供水管网等基础设施；建成新区内变电所、加油站、邻里中心等设施，配套建设国展中心商业用房；建成西区行政商务中心、香格里拉五星级大酒店、京华城中城商务区及住宅区建设。构建河东分区城市骨架，基本完成区内基础设施建设，改善与江都的联系，保育现有的生态环境。在高起点做好规划的基础上，充分发挥区内河网密布、生态环境良好的优势，完成广陵新城5平方公里区域内的市政基础设施建设；规划建设广陵行政中心、东部商业中心、学校、医院等，逐步形成城市东部副中心和集中体现生态特色的最佳人居区。“十一五”期末，基本建成港口工业区和瓜洲分区，使其成为发展第二产业的主要载体。加快沿江地区开发。策应“沿江开发”战略，强势推进港口分区、瓜洲分区、扬子津分区建设，城市建设从“运河时代”走向“长江时代”。基本完成港口、瓜洲、扬子津分区10平方公里区域内的重要市政基础设施建设；加快出口加工区建设，一期实施开发152平方公里，完成基础设施和配套房屋建设。城市规模进一步扩展，建成区面积达到100平方公里左右，人口达到100万人口以上。
——促进开发园区集聚集约发展，形成产业集群。优化各级各类开发园区的功能，以产业链整合生产和服务，强化企业间的专业化分工与协作，发展专业特色园区。扬州经济开发区及进出口加工区重点发展汽车及零部件、机械制造、电子、高端纺织产业；扬州化学工业园区重点发展石油化工、精细化工、石化物流产业；邗江经济开发区重点发展金属板材加工设备、生物医药、服装产业；广陵产业园重点发展汽车零部件、电子、机械、食品加工产业；维扬经济开发区重点发展机电、轻纺产业。按照建设生态型、循环型园区的要求，加强园区规划和建设，强化园区间的功能互补和配套开发，实现园区基础设施共建共享。
——大力发展现代服务业。加快推进扬州商贸物流中心、扬州市铁公水联运物流集聚区、扬州市港口物流园区、扬州长江石化物流中心（保税）等市重点物流园区启动区的建设，加大物流项目包装和招商引资力度，开展主要针对第三方物流企业的招商活动，初步形成市各重点物流园区的运作管理体系，推进物流园区基础设施和信息公共平台建设，成立物流业行业协会，建立重点物流园区、企业的物流统计网络体系，落实现代物流业发展的扶持政策和细化落实工作，改造提升传统物流业，引进和培育一批现代物流企业。完成京杭大运河市区段码头规划建设，建成并沟通运河南、北路。科学开发、合理保护扬州古城、古运河和蜀冈—瘦西湖风景区的旅游资源，打响文化、休闲、生态特色旅游品牌。整合旅游资源，促进市与县、扬州与周边城市的旅游联动发展。加强对江浙沪地区、火车开通沿线城市及海外旅游市场的宣传促销和扬州城市的整体推介，不断提高知名度，吸引更多客源。加快旅游业与娱乐、餐饮、购物、交通等相关行业的融合。加快发展信息服务业，积极以城市信息化推进扬州信息产业基地建设，积极申报省级软件产业基地。加强对房地产市场的引导和调控，促进房地产业健康持续发展，形成商品房、经济适用房、拆迁和解危安置房、廉租房等多层次的住房供给体系。放手发展养老托幼、体育健身、物业管理等便民利民的社区服务业。积极发展金融、保险、审计、科技服务、法律服务、会展等行业和创意产业。
——预防城市郊区化。人们交通方式的改变和城市规模的不断扩大、城市中心区环境的恶化，可能使部分家庭为改善居住环境，向城市郊区迁移居住，一些服务性产业也随之外迁，出现“城市郊区化”现象，这种趋势在我市已经初显。根据我市人多地少的市情，要限制城市过多地向外扩展，在这一过程中要注意居住区的集约发展问题，禁止再建设别墅区，严格控制低密度住宅建设，倡导建设多层和高层住宅，合理利用每一寸土地。
——推进城中村改造。城市快速发展，将一些村庄包围进城市而形成城中村。城中村改造是“十一五”期间城市化的重要内容，力争到“十一五”期末，完成中心城市的城中村改造。可采取整建制转化，在健全社会保障的前提下，将村民委员会改为居民委员会，将村集体经济组织发展为有限责任公司，建设农民公寓等措施，推进城中村改造，提高城市土地利用率，因地制宜大力发展第三产业。
3．扬州城市产业布局调整的策略手段
调整扬州城市产业空间布局,需要从以下两方面入手，即一方面充分发挥市场机制在调整产业空间布局方面的基础性作用,另一方面也要发挥城市公共政策的宏观调控作用。具体的对策主要有:
——充分发挥土地价格在城市产业布局中的自发调节作用。1955年前后,我国逐步形成了城市土地无限期、无偿使用、行政划拨的使用制度。而且,我国计划经济体制下的城市土地使用权无法流转,城市的黄金地段不能让渡给能产生高经济效益的土地使用者。于是,多征少用、征而不用、用而不讲效益及混乱配置城市土地资源的现象到处可见,城市的黄金地段布局了许多工厂、仓库和政府机关、学校等,城市产业空间布局也开始出现混乱。改变这种产业布局混乱局面的根本途径是进行城市土地使用制度的创新,充分发挥城市土地价格这种“城市天然的规划师”的作用。在土地出让中,更多地采取招标和拍卖的方式,通过土地使用者“公开、公平、公正”竞争,把城市黄金地段转让给最能产生效益的使用者,提高城市土地资源的效率,促进城市产业空间布局的合理化。就扬州而言，工业布置采取分片集中布局原则，工业项目原则上要进入相应的工业园区。加快工业用地布局的调整，对布局不合理、影响城市环境，不能满足环保、抗震、防灾等要求的工厂进行布局调整，实行土地置换。老城区工业企业除传统工业企业和对环境无影响外，其余工业企业均应逐步搬迁，古运河、京杭大运河两岸零星的工业企业和对市容环境有影响工厂均应逐步搬迁。除老城区、东南分区、西部分区、蜀冈瘦西湖分区和扬子津分区外，在西南分区、河东分区、港口分区等几个分区均规划规模不等、相对集中的工业用地，在东北分区和东部分区布置少量工业用地。商业服务用地规划按市级、区级和居住区级三级体系进行。市级商业服务中心位于老城区文昌阁周边地区，以现有大中型商场为基础，通过城市改造向纵深发展形成特色商业街区，开发教场，东关街等传统商业街区，形成既有传统特色又有现代商业气息的中心商业区。商业服务副中心近期重点发展西部分区和河东分区。区级商业中心分别位于各分区交通便捷，人口中心地区。老城区、西部新区、河东分区结合城市商业服务中心和副中心布置，不应再单独考虑区级中心。居住级商业服务中心，结合居住区规划布置。市场建设规划用地是沿东西向城市快速路（运河东、西路——江阳路）形成特色市场带，建设包括食品、家具、小商品、装饰材料、汽配等在内的市场。在城市主要的交通出入口附近如西北分区和瓜洲分区可考虑布置区域性批发市场。
——消除阻碍生产要素流动的行政性壁垒,促进城市功能分区。城市产业空间布局的优化要靠合理的城市功能分区来实现。而 城市只有在开放的条件下,企业之间才可能建立复杂多样的分工协作关系,促进人员、物质和信息的充分交流和重新配置,从而形成合理的城市功能分区。我国过去在高度集中的计划经济体制下,生产是按照行业部门分类管理的,原材料的采购、人员的配置往往在本系统内部进行,造成城市内部各个分属不同部门的企业之间相互封锁,各自为政,一个城市内往往只相隔一条马路的企业之间,也不能建立很好的分工协作关系。城市里围墙高筑,大院林立,形成一种奇特的城市面貌,出现“城中之城”。改革开放以来,全国包括扬州市场化改革取得了很大进展,但在区域利益的驱动下,各区之间的行政性壁垒依然存在,阻碍了要素的流动和聚集,使社会分工的发育受到限制。因此,当前应改革城市经济管理体制,进一步推进政企分开,转变城市政府职能,消除行政性壁垒,使城市在改革开放中形成合理的功能分区,形成有特色的产业集群和合理的空间布局,提高城市的整体经济效率。
——实行产业扶持和产业援助政策,加快城市产业空间结构的转换。城市产业空间布局的调整,除了依靠土地价格等市场机制的基础性作用外,还必须发挥产业政策的宏观调控作用。这种产业政策主要包括两个方面的内容:一是主导产业的扶持政策。即政府根据社会经济发展的长远目标,通过设立高新技术开发园区、大力发展现代服务业等形式,对城市园区内确定的主导产业实行优惠政策,提供资金、技术和人才方面的扶持和优惠,加快城市产业结构的升级和空间布局的优化。二是污染产业的援助政策,即政府提供资金,淘汰落后产业,或政府对不适宜布局在城市中心区的污染产业提供必要的资金补贴和技术援助,加快这些企业的搬迁速度,这也是实行“退二进三”的产业布局调整战略、加快城市产业空间结构转换的重要方式。
——提高城市规划水平,优化空间功能区划。科学而合理的城市规划是城市产业空间布局和城市发展的关键。城市产业空间布局结构的调整依靠制定和贯彻科学的城市规划来解决。目前。我市城市规划上重点从两个方面入手:一是要提高公众在城市规划中的参与度,准确把握城市社会经济发展的新趋势,提高城市规划水平；二是要克服各种行政干预,严格执行城市规划。在此基础上，应注意将全市空间区域按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类主体功能区进行区划，对不同区域在土地、人口、财税及资源配置等方面实施差别化政策，促进市域资源充分和有效配置，逐步形成主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源环境相协调的区域开发格局。优化开发区域主要包括开发基础较好、已经基本融入城镇建设区的城郊地区、开发园区，发展重点主要是优化基础设施和配套功能设施建设，加强制造业整合和转移，提升土地利用效益和载体支撑服务能力。重点开发区域主要包括重要城镇组团、各类开发园区以及京沪高速、宁通高速、扬州港等重要通道沿线区域，发展重点主要是加快基础设施建设，加速产业和人口集聚，加快培育成为全市经济新的增长点。限制开发区域主要包括各类自然保护区、国家级风景名胜区、文化保护区、南水北调输水走廊沿线区域和仪邗丘陵地区，发展重点主要是按照保护优先、适度开发的方针，切实加强生态环境整治，因地制宜地发展本地可承载的生态农业、高端服务业等特色产业。禁止开发区域主要包括各类水源保护区和沿江易坍塌岸线区域，严格划定保护范围，实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发活动。
作者单位：扬州市发改委 |
